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广州、深圳、上海 城市更新制度异同与优劣 
   2019-10-10   北京清大文创文化控股集团  

经过近十年的先锋探索,广州、深圳、上海三地的城市更新制度建设目前已经呈现出明显的体系化、综合化发展特征(表 1):

表 1  广州、深圳、上海城市更新制度创新比较

广州城市更新制度体系(图 1)的核心机构为“广州市城市更新局”,其核心政策经历了从“开放市场”逐渐向“政府主导”的演变。广州以“旧城、旧村、旧厂”为指引的分类更新方式曾长期延续,并以此形成“1+3+N”(图 2)的规划编制体系。 

图 1  广州市城市更新制度体系

图 2  广州市“1+3+N”城市更新规划编制体系

深圳城市更新制度体系(图 3)的核心机构为深圳市规划和国土资源委员会,政策突出“法制化、市场化”特点,将城市更新分为“综合整治、功能改变、拆除重建”三类进行分类指引。

图 3  深圳市城市更新制度体系

深圳城市更新强调利用市场机制,实行项目的多主体申报和政府审批控制,以充分调动多方力量推进城市更新进程,并以城市更新单元为核心建立起“1+N”的规划编制体系:“1”为宏观层面编制的《深圳市城市更新规划》,作为总体引导规定了城市更新的原则、控制目标、空间管控等内容,如划定城市更新优先拆除重建区、拆除重建及综合整治并举区、限制拆除重建区、基本生态控制线、已批城市更新单元计划范围等,是近期实施性规划的指导文件;“N”为城市更新单元规划,对接法定图则,主要内容有更新目标、方式、控制指标、基础设施、公共服务设施及城市设计指引等,会对更新单元内的拆除用地范围、利益用地范围和开发建设用地范围进行划分(图 4)。

图 4  深圳市“1+N”城市更新规划编制体系

上海城市更新制度体系(图 5)的核心机构为城市更新工作领导办公室,核心政策突出“政府引导下的减量增效”,城市更新工作实行“区域评估—实施计划(全生命周期管理)” 的实施路径,突出“公益优先、多方参与”的价值理念(在更新管理的区域评估、实施计划编制等环节均要求进行公众参与),并通过公共要素清单和建筑面积奖励等方式,鼓励在更新过程中提供公共开放空间与公共设施的增补。


上海也使用城市更新单元作为城市更新的基本规划单位,它是结合控规的管控工具。城市更新规划采用“先评估,后规划”的规划编制流程,也就是先通过区域评估来划定城市更新单元,之后进行城市更新单元意向方案编制,最后在上一阶段成果的基础上编制最终的城市更新单元规划(图 6)。在城市更新单元规划实施过程中,如需要进行控规调整,则要重新开展区域评估工作。

图 5  上海市城市更新制度体系

图 6  上海市城市更新规划编制流程图

广州、深圳、上海开展城市更新工作的基本单位都是城市更新单元/片区。在城市更新单元/片区的划定上,广州基于“标图建库”数据库来考量,深圳在“法定图则”中划定或者自行申报,上海在区域评估的范围内进行划定。对于城市更新单元/片区的规模,广州、上海没有明确规定,深圳通过用地面积对城市更新进行规模规定。


广州市城市更新工作施行“三旧”分类管理,“全面改造、微改造”分层实施的“分类分层”管理制度,整体流程分为申报、编制、审批、批复、实施五阶段(图 7)。

图 7  广州市城市更新流程图

深圳依据全市城市总体规划和土地利用规划,按照国家“五年计划”的周期编制《深圳市城市更新规划》,指导深圳城市更新工作。其中,拆除重建类城市更新需要严格按照城市更新单元规划、年度计划的规定进行实施,主要分为申报、编制、实施三个阶段(图 8)。

图 8  深圳市城市更新流程图

上海城市更新工作实行“区域评估、实施计划和全生命周期管理”相结合的管理制度。对城市更新项目实行土地全生命周期管理,在土地出让合同中明确更新项目的功能、运营管理、配套设施、持有年限、节能环保等要求,以及项目开发时序和进度安排等内容,形成“契约”(图 9)。

图 9  上海市城市更新流程图

考察三地城市更新中的主要空间管控规划措施,各地方式不同且在以下几方面探索了具有推广意义的经验做法:

(1)功能、强度等分区控制与指引。

广州、深圳等地对城市更新地区分别进行了功能指引与开发强度等的分区控制。例如《广州城市更新总体规划》根据现行控制性详细规划成果与轨道线网规划,将城市用地划分为四类强度控制分区(图 10),作为更新片区与项目单元实施的重要参考 。

图 10  广州市城市更新开发强度分区图

(2)公共要素清单与政策激励。

上海试图通过“契约式”管理,在城市更新中通过建立激励政策加大对开放空间、公共服务设施的提供力度,并保证城市更新项目的公共要素得到落实。在城市更新区域评估阶段明确的更新单元公共要素包括城市功能、文化风貌、生态环境、慢行系统、公共服务配套设施、公共开放空间等。

在实施计划阶段,以公共利益为导向的政策激励明确提出:能够提供公共设施或公共开放空间的建设项目可适度增加建筑面积,但面积调整一般不超过规定设定的上限值(表 2);能够同时提供公共开放空间和公共设施的建设项目可以叠加给予建筑面积奖励;在更新单元内部可以进行地块建筑面积的转移补偿;符合历史风貌保护的更新项目,新增要求保护的建筑、构筑物可以不计入容积率的计算值等。

表 2  上海市城市更新中商业商办建筑额外增加的面积上限

(3)更新地区保障性住房配建。

改善城市居民的居住条件,更好地实现保障性住房的提供与空间布局优化,深圳在城市更新过程中,为不同地区设置了更新地区的保障性住房配建比,其中一类、二类、三类地区的保障性住房配建比例分别为 12%、10%、8%(图 11),实施过程中可根据实际情况在基准比的基础上进行核增、核减。

图 11  深圳市城市更新项目保障性住房配建比例分区图

(4)配建创新型产业用房,推动城市创新产业发展。

2016 年深圳市规划国土委正式颁布《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建规定》,规定拆除重建类更新项目升级改造为新型产业用地功能的,创新型产业用房的配建比例为 12%。配建的创新型产业用房应集中布局,由项目实施主体在项目实施过程中一并建设,项目需要分期建设的,原则上应在首期配建。此外,针对位于深圳经济特区高新技术产业园区的更新项目,深圳还单独设置了配建标准(表 3)。

表3  深圳市高新园区创新型产业用房配建标准

(5)移交公益用地,保障城市公共利益。

为了更加公平地分配地段更新过程中产生的新收益,深圳要求城市更新单元范围内的土地在拆除整理后,应移交一定比例的公益用地给政府用于建设基础设施、公共服务设施。移交的公益用地面积应大于3000m2,不小于拆除重建范围用地面积的 15%(图 12)。

图 12  深圳市城市更新单元的用地分配

近期,广州、深圳、上海三地的城市更新出现了一系列新趋势和新现象,表征出城市更新制度建设的未来风向:

(1)广州成立城市更新局后,针对前期改造过程中出现的问题,开始着力探索“微改造”模式,强调多元主体参与、改造方式创新,以有效提高改造的综合效益。

(2)深圳着力施行“强区放权”,针对各行政区、各街道、各项目的政策变化频率和规定细分程度日益增加。

(3)上海在城市更新实施办法颁布后,开展了多种方式的城市更新试点工作。

值得注意的是,三地在开展城市更新实践过程中也不断产生新的问题和挑战,对下一阶段的更新制度建设提出了更高的要求和改进目标,需要各地政府通过不断深化、完善制度创新进程来给予解答:

1)城市更新项目流程比普通的建设项目多出六个环节,而这些环节基本都需要经过更新局审批,这会大大增加城市更新的成本。

2)市场主导下的深圳城市更新制度常常面临着开发主体“挑肥拣瘦”,无利润、低利润项目“无人问津”的现实困境,使得实施项目无法确保城市更新整体目标的实现。

3)上海要求在城市更新的各个阶段开展公众参与,提高社区居民自治的能力,但是实际运行中仍然存在较大的难度。 


原标题:广州、深圳、上海三地城市更新制度异同与优劣

 
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