6月2日，国家发改委、国土资源部、商务部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。
　　（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第25期）

　　6月2日，国家发改委、国土资源部、商务部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。

　　“飞地经济”，即相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破区划限制，通过跨空间开发实现资源互补、协调发展。在江苏就有这样一块典型的经济“飞地”——江苏江阴—靖江工业园区（下称“园区”）。

　　2002年8月，分属不同行政地区的县级市江阴、靖江共同签署园区《联合开发备忘录》；次年2月，正式方案递交江苏省委、省政府，8月园区揭牌；3年以后，园区被国家发改委核准为省级经济开发区。两个城市直接运营产业园区的“原创模式”一时吸引了全国的目光。

　　需求导向催生共建模式

　　靖江，位于长江北岸，由苏北的地级城市泰州代管；南岸的江阴则为苏南地级城市无锡所辖。尽管有人考证出两地明清时期“同隶常州府”，更有靖江“元代归属江阴”的说法，但直接触动双方“联姻”念头的还是江阴大桥1999年正式通车——两地之间10分钟的车程很让人产生“同城一家”的感觉。

　　然而，《中国经济周刊》记者调研中得到的更为真切的合作理由却不是简单的“地理接近性”——联合能够共同获利，或者，共生才可避免危机，似乎更加符合双方的内心诉求。当地官方文件对此并不隐讳，比较正式的说法是：靖江为赶上苏南，开始启动沿江开发，但囿于经济实力，近半长江岸线资源闲置；江阴经济发达，拓展空间日渐狭小，可用岸线更是所剩无几。因此，大桥甫成，双方即开始频繁接触，2001年至2003年更就具体问题展开多轮谈判，直至达成相关协议并得到省委、省政府主要领导的肯定。

　　两个县级城市之间的“卿卿我我”上升为“省级战略”，江阴、靖江一方负责投资开发，一方管理社会事务，决策机构则是两市共同成立的“联动开发协调委员会”。“跨江融合”随即大张旗鼓——扬子江船业、新长江实业、中船澄西船厂、大明科技、电工合金等一批优秀骨干企业都在园区投资大体量优质项目，累计投资额超过100亿元。

　　时至今日，园区已成功打造出中国民营造船、国家重钢结构两大产业基地，以及“特色冶金—机电—汽车零部件—特色车辆”“特色冶金—钢结构—船舶修造”两条产业链，基本形成特色产业和央企项目集聚的态势，并创造出五个“国内之最”：最大的集装箱船、最高建筑的钢结构、最先进的高速铁路线缆、跨度最大的跨海大桥钢箱梁、最高强度的系泊链。另外，在联动开发带动下，大量苏南企业到靖江及周边地区投资发展，如德桥仓储、华菱锡钢、安泰动力等。

　　2016年11月，第九届长三角投资发展论坛、长三角产业升级与中国制造2025战略峰会暨长三角最强中国制造系列评选活动在苏州举行，江阴—靖江工业园区凭借产业集聚、区位优势、联动开发、科技创新、人才资源荣获“长三角最强中国制造产业集聚区”称号。

　　按照规划，到2020年，江阴—靖江工业园区要完成工商开票销售1000亿元、地区生产总值超150亿元，累计完成工业投入100亿元、财政收入超10亿元，每年到位外资1亿美元，在江阴、靖江两市主要经济指标中所占份额继续提升，成为区域经济新的增长极。

　　14年过去，园区已长成“翩翩少年”。但不可回避的是，管理体制和运作机制并未即时革新，难以支撑园区的进一步发展，一位长期关注园区发展的专家一言以蔽之——“孩子长大了却仍然穿着幼时的衣服。”

　　创新思维碰撞历史经验

　　或许是因为飞地经济前无“古人”，所以当年是以协议方式规定园区操作规则的。按照协议，投资、管理以江阴为主，土地、劳动力和环境配套以靖江为主。具体方案是：靖江提供60平方公里土地，由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司；江阴、靖江按照9﹕1的比例共同出资1亿元用于园区建设；10年内两市都不从园区提取投资收益而将其全部留在园区滚动发展；10年后若有收益分成，两市各得50%。随后，江阴市政府在园区成立管委会，负责投资开发和管理工作；靖江市政府则在园区成立办事处，负责社会事务。另外，工商、地税由江苏省派驻，国税、质监由江阴相关部门负责，国土、规划、建设、水利、公安由靖江管辖。2013年，随着靖江港获批一类开放口岸，园区口岸查验管理权限由江阴划归泰州。

　　《中国经济周刊》记者从有关渠道获悉，园区成立后，两地政府都曾赋予其较大的行政管理和资源配置权限，并出台了一系列有利于园区发展的政策措施，比如实行一级财政，加大税收返还，省级以上之外的规费一律不收。政府能够调控的项目、土地、资金、人才等要素资源都优先供给园区。

　　但随着时间的推移和市场的变化，以江南产业向江北转移为主要形式的“拉动式开发”边际效益出现下降趋势，园区的发展与两地政府和当地民众的期望形成了一定差距。

　　2017年4月26日，江阴、靖江两地召开“联动开发协调会”，对完善融合发展协调机制、深化两地干部互挂制度、创新融合发展运作机制等问题进行了讨论，会议一致表示要继续坚持“跨区联动、共同开发”的道路不动摇，以更高远目标、更有力举措、更优质服务打造联动开发、融合发展的样板区。官方称此次两地会商“标志着合作共建进入了新的阶段”。

　　《中国经济周刊》记者注意到，4月26日两地协调的重大意义不止于调整管理体制和运作机制以解决“衣服合身”的问题，园区的转型升级被提到了前所未有的高度——为呼应江苏省“跨江融合”构筑“扬子江城市群”的最新战略决策，会议提出要从产业、社区、生态、道路、交通、岸线等方面对园区做出“高水平规划”，要实现“行政主导转向市场主体”“企业转移转变为产业引领”“资金扶持走向资本平衡”。在宏观经济形势存在下行压力的形势下，这一要求对园区运营方而言无疑是一种严峻的考验，将曾经发挥过示范和先导作用的操作模式“打破重来”更需要主政者的勇气和智慧。

　　飞地经济呼唤法人治理

　　有关专家告诉《中国经济周刊》记者，毋庸讳言，江南经济的扩张瓶颈造就了江北发展的天然机遇，“跨江联动”的本质是一种资源互补。2003年《江苏统计年鉴》记载，江阴市2002年人均GDP为35473元，靖江市同期数据是12700元。江阴的机制和资本“遇见”靖江的土地和劳力，可谓天作之合。但他同时认为，这种互补绝不可以寄全部希望于政府强力推动下的“有钱出钱、有力出力”；实际上，完全依靠政府间的“通力合作”也不是社会主义市场经济的应有之义。

　　记者调研发现，“跨江联动”与彼时江苏旨在“缓解苏南、苏中、苏北严重经济失衡局面”的沿江开发战略密切相关，园区运作前期的若干特殊政策对这一模式的迅速成型更是不可或缺，“市长”与“市场”在经济发展过程中的功能及贡献必须用历史的眼光来看待。园区成立之初，江苏省政府为其“定制”了8条专项政策，涉及项目审批、工商登记、财税扶持等若干方面。比如，园区连续5年每年可获1000万元财政补贴；园区新建项目在2007年底前投产的，自投产之日起，新增增值税、所得税的省、市、县留成部分连续3年由财政全额补贴给园区。2008年，江苏省将这一财税扶持政策延长至2010年底，此后的2011—2012年该项政策再次得以延续。另外，江阴市政府积极鼓励和引导江阴本土的“品牌企业”渡江北上，以产业、市场、技术、资本为纽带拉动园区招商引资并向苏北腹地辐射，靖江市政府在园区的征地拆迁、社会事务等方面积极作为，这些都是纯粹的市场机制所不可替代的。但有关专家认为，园区真正的内生动力还应当是市场经济的内在规律，而且在市场之手作用下，政策的效用应当是叠加、放大甚至是强力辐射的。因此，应当寻找到一种更加符合市场经济规律的管理办法。

　　据《中国经济周刊》记者了解，江阴、靖江两市政府当年共同成立投资公司，本意就是运用市场手段进行园区开发，事实上这种方式已经取得初步成效，从2009年下半年起，园区依托核心项目和优质资源加快融资平台建设，引进项目全部实行市场化运作，投融资模式也从单一依靠政府投入开始向财政、社会、市场、信贷共同支撑的多元化模式转变。

　　专家据此建议，诸如江阴—靖江工业园区这样的“经济飞地”可以去行政化、去区域化——全面“改制”为具有独立法人地位的经济实体，以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限，园区管委会作为国有企业的管理机构承担国有资产保值增值责任，两地政府则按照股权确立其成本分担和权益分配方式。

　　“八部委出台的《关于支持‘飞地经济’发展的指导意见》第七条，明确鼓励按照市场化原则和方式开展‘飞地经济’合作，包括‘通过特许经营、政府购买服务等方式将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理’……‘法人治理’恰逢其时。”该专家认为。